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聂辉华网易博客

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中国人民大学经济学院教授

聂辉华,字逸才,江西人,现为中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长,并兼任企业与组织研究中心副主任。人大经济学博士、哈佛大学博士后。2008年“全国优秀博士学位论文”作者、2010年教育部新世纪优秀人才,2012年首批中组部青年拔尖人才。www.niehuihua.com,niehuihua(at)vip.163.com【媒体转载文章必须取得授权。】

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反腐败:监督不如限权  

2014-03-08 08:36:44|  分类: 社会评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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人大国发院“两会”系列解读与评论——

反腐败:监督不如限权

 

聂辉华(人民大学国家发展与战略研究院副院长)

 

腐败是一种世界性的现象。总体而言,腐败阻碍了经济增长,降低了经济效率,因此反腐败成为发达国家和发展中国家政府共同面对的难题。近年来,执政党高度重视反腐败斗争,并将其作为全面深化改革的重头戏。例如,中共十八大以来,已有21名省部级领导被立案调查,而且这种高压反腐的态势仍将持续。

在论及反腐败策略时,人们普遍认为,要加强对权力的监督,特别是对党政“一把手”的监督。加强监督固然重要,但是我认为,除非进行大的体制变革,否则监督难以落到实处。相反,限制权力可能比监督权力更容易操作。因此,当前反腐败的重点应该是限权,而不是监督。

理由之一,限权是从源头遏制腐败机会。根据腐败的经济学理论,导致腐败的原因主要有三个:官员的自由裁量权,权力租金的价值,对腐败的察觉与处罚。如果官员手里没有权力,或者权力的边界是非常清晰的,没有灰色地带或弹性空间,那么官员就无法用手中的权力向企业或个人等办事对象索取私利,也就不存在腐败的想象和现实空间。例如,假设一项申请(如企业注册),管事的官员可以批准,也可以不批准,或者可以早批准,也可以晚批准,必然给官员寻租营造了温床。正是如此,阿克顿勋爵才概括了那句至理名言:“权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败。”相对于限权而言,给予官员权力,然后花费成本去监督,显然是反腐败的次优策略。

理由之二,监督的成本比限权更高,而且存在“最后的监督者”悖论。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督,但是谈何容易?按照现行法律法规,“一把手”并不直接分管人事权和财政权,但是他“主持全面工作”。在现行体制下,我们能指望分管人事的副手或者分管财政的副手去监督或者制约“一把手”吗?显然不太可能。本来设计挺好的“民主集中制”,在领导班子决策时,很容易变成“民主”太少,而“集中”过多。另外,如果规定某个机构专门负责监督,那么谁来监督这个机构?除非让全体公民及其代表(人代会)来做最后的监督者,否则在逻辑上是无解的。但是,最后的监督者本身也面临极高的协调成本以及理顺权力架构的成本。相反,限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限,该管什么事就管什么事,只需要一纸明文规定即可。

理由之三,从信息不对称的角度讲,限制权力比监督权力更容易证实。当前的监督困境是,“上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难”。因为政府工作具有保密性和非市场性,存在严重的信息不对称,监督者难以观察被监督者的具体行为,也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如,某个官员为了招商引资低价转让土地,多低才算违规?导致了多少土地出让金损失?这些道德风险问题难以监督。相反,如果明文禁止某个官员管理某事,该官员是否违规,一目了然。正因为如此,在中国“一刀切”的政策虽然有时显得简单,但是便于操作。

虽然限权比监督更容易,但是要让限权发挥作用,还需要一些制度支撑。否则,单纯的限权可能导致政府公共服务减少,或者政府部门相互推卸责任。

第一,要减少政府的行政审批权和市场干预行为。限权的最有力举措就是减少权力,而减少权力就是从源头上减少腐败机会。在减少权力方面,国务院这次带了一个好头。在今年“两会”上,国务院总理李克强在政府工作报告中指出,2013年国务院分批取消和下放了416项行政审批等事项,2014年要再取消和下放行政审批事项200项以上。在市场经济条件下,凡是市场能做好的事情,都应该交给市场去办;只有市场做不好,并且政府可以做好的事情,才需要政府来办。因此,政府应该逐步减少各类不必要的行政审批权,以及对市场行为的微观干预权力,才能真正让市场在资源配置中起决定性作用。否则,到头来还是政府这只“有形的脚”踩住了市场这只“无形的手”。

第二,改革政绩考核方式,让放权和转变经济增长方式兼容。权力与责任是对应的。如果政府凡事都要管,如果政府仍然将GDP和财政收入的高速增长作为工作目标,这种高增长必然意味着政府及其“一把手”要承担更多责任,当然客观上也会要求拥有更多权力,否则难以调动足够的资源来实现高增长目标。因此,要减少政府的各类行政审批权,或者限制党政“一把手”的权力,根本之策在于改革干部的绩效考核方式,降低GDP在考核中的权重,转变经济增长方式。2013年底,中央组织部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,明确规定“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名”。下一步,要制定符合科学发展观的考核方式,才能真正实现转变经济增长方式与简政放权相兼容。

第三,公布“一把手”权力清单,让权力透明运行。限制权力就是要杜绝权力的灰色地带,减少各类自由裁量权。现在,各地党政机关都公布了本部门的“权力清单”,这是一个可喜的进步。但是,目前似乎没有机关公布“一把手”的权力清单。从目前的情况来看,尽管部门的权力清单是有数目的,但是管辖的范围仍然比较模糊。而且,现在的关键问题不是部门的权力边界不清晰,而是部门内部“一把手”的权力边界不清晰。在下一步的改革中,能否明确“一把手”的权力边界?

第四,强化分工负责,分解“一把手”的权力。如上所述,“一把手”集权往往是腐败的主要原因。除了尝试明确“一把手”的权力清单,还应该通过制度设计分解“一把手”的权力。按照现行规定,领导班子成员都有一块明确的分管业务,但是分工往往并不意味着分权,因为“一把手”总是可以干预副手的决策。因此,下一步要真正落实分工负责制,强调“谁主管,谁负责”,从制度上限制“一把手”干预副手主管业务的条件和范围。例如,除非分管副手决策失误,否则“一把手”不能随意干涉。总之,要逐步减少“一把手”的权力,最终真正落实民主集中制。

 

聂辉华系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授。本文修改后发表于21世纪经济报道》201438日,链接为http://pinglun.21cbh.com/2014/3-8/yNMDAwMzZfMTA4OTEyNg.html

 


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