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聂辉华网易博客

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中国人民大学经济学院教授

聂辉华,字逸才,江西人,现为中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长,并兼任企业与组织研究中心副主任。人大经济学博士、哈佛大学博士后。2008年“全国优秀博士学位论文”作者、2010年教育部新世纪优秀人才,2012年首批中组部青年拔尖人才。www.niehuihua.com,niehuihua(at)vip.163.com【媒体转载文章必须取得授权。】

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“政商旋转门” 的玄机  

2014-09-02 11:10:42|  分类: 社会评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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聂辉华:“政商旋转门” 的玄机

2014年09月02日 10:38 来源于 财新网
应该严控央企和政府之间的双向流动,这种流转很容易带来腐败的隐患,这扇门尽量不要打开
“政商旋转门” 的玄机 - 聂辉华 - 聂辉华网易博客

 

  财新见习记者 周东旭

  8月31日,农行董事长蒋超良被中央任命为吉林省委委员、常委、副书记,并提名为吉林省省长候选人。他是目前第一位从商业银行董事长任上直接转任地方大员的金融高管。

  据财新网统计,不少党政高官具有国企高管的经历,他们或出任相关行业的监管部门高官,或者出任地方大员。从央企培养提拔党政领导干部已经形成一条相对固定通道,央企高管也被称为“准官员”。商而优则仕,一定程度上开辟了干部选拔任用的开放渠道。但是,政商转换间也有暗流涌动。

  中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华教授与杨瑞龙、王元研究了2008年至2011年189位央企高管的职位变动数据,并撰了《“准官员”的晋升机制:来自中国央企的证据》,分析了“准官员”的培养模式、晋升途径以及仕途影响因素等。

  在接受财新记者专访时,聂辉华表示,应该严控央企和政府之间的双向流动,这种流转很容易带来腐败的隐患,这扇门尽量不要打开

  从银行系统到政府任要职比较罕见

  聂辉华分析说,近年来从银行系统到省级政府任重要职务的官员很罕见,有这种提拔重用机会的大部分来自中石油等大型央企的负责人而非银行系统。他在2013年做的相关研究显示,截至2012年4月,并没有银行系统领导到省政府任省部级官员。

  聂辉华分析,这可能与行业属性有关,银行的业务专业性更强,也很少涉及综合管理等事项,与政府要职的管理内容差别较大。央企则不同,业务复杂规模大,比如中石油、中石化等。银行的业务相对中规中矩,能做什么,不能做什么,基本都是由法律或者上级规定。央企则需要面对更为复杂的环境,及时做出市场反应,在全国各地做重大项目的布局,因此与地方政府频繁互动。银行在市场反应、风险把控、业务布局等方面,都不能与超大型的央企相比。所以,从银行系统任省级政府正职,如果缺乏相关综合管理经验,未必能掌控全局。

  蒋超良在银行系统浸淫多年,曾于2002年9月到2004年5月,任湖北省人民政府副省长、省人民政府党组成员,这个经历应该有助于他受重任于吉林。

  哪些人更容易获得提拔

  根据聂辉华的研究,央企官员是否获得提拔与多个因素相关。第一,央企的高增长率会提高央企领导升迁的概率。第二,拥有中央委员、候补委员或中纪委委员身份的央企领导,有更多的升迁机会。第三,拥有博士学位的央企领导任政府要职的机会更多。

  但是,聂辉华也提醒,二者之间的逻辑关系需要慎重解读。比如,副部级以上读博士学位需要中央批准,所以,很难说清楚到底是博士学位有助于提高升迁率,还是中央实为有意栽培,双方存在相关性,并不意味着一定有因果关系。

  另一方面,如果任职于企业时已经是中央委员或候补委员,升迁比例更高,这一点同样可以理解成是中央有意培养。但实际升迁比例非常低,根据聂辉华统计,只有4%的央企领导者能进入政府任职。比如,蒋洁敏任青海省副书记后,一直想去其他地方做一把手正职,均没有得到机会,这也从侧面说明从企业到政府的确很难。大部分央企干部最后只能留在央企系统。

  聂辉华分析,在控制流动比例上,中央可能也存在一定共识。一个人如果既能在央企获得高收入,又能轻松进入政府执掌权力,这种上升路径自然会比单纯在某一体系中更能满足各种需求,也容易导致激励扭曲。

  政商流转更易带来腐败

  很多央企领导愿意从政,尽管是众人过独木桥,但也不能忽视另外一种现象,据聂辉华介绍,很多政府官员现在也想到央企任职,尤其是那些在“清水衙门”任职,或者即将退休的人,他们在政府的收入并不高,而一旦到央企,收入会有明显提升。这种竞争其实也很激烈,最终可能导致央企成为政府官员的“养老院”。

  “大多官员愿意从政府到企业,另一个重要原因是为官时有腐败问题,到企业可以洗白。”聂辉华说。如果一个人在央企和政府都有过任职经历,反腐的查处难度会明显增大。虽然央企的工资可以监控,但奖金等其他收入很难监控,如果没有财产公示,很难严格区分任职政府所得与企业所得。“央企可能会成为贪腐官员的安全港。”

  另外,如果单纯将央企领导者的工资参照公务员管理,他们的收入甚至可能比本企业的普通管理者或者下级还要低,心理也会产生诸多不平衡,在掌握权力又缺乏监督的情况下,容易催生贪腐。

  所以,聂辉华认为,应该严控央企和政府之间的双向流动,这种流转很可能会带来腐败,这扇门尽量不要打开。未来的趋势是尽量减少这种转换。

  央企一把手的焦虑

  政商双向流动是体制遗留问题,计划经济时期国企属于政府的一部分,虽然1999年国家就规定企业不应该有级别,但事实上因为企业领导者有级别,变相成为企业也有级别。聂辉华指出,央企的领导有级别,也就是“准官员”,而“准官员”的最大目标就是向上走,希望实现个人的政治抱负,权力的成就感不是金钱所能“买”到的。央企领导者向往权力,与来源有关,本身就是由政府选派,向往级别很正常,也属于他们的职业路径。

  近期的改革方案中,中央提出要准确定位央企领导人,已经在部分地方试点。比如,新招聘的国企高管可以选择市场化岗位,也可以选择行政岗位,很多海外人士更愿意选择市场化岗位,不愿流动到政府。聂辉华说,市场化招聘的职业经理人,起初就不把从政作为个人最终目标,自然也就会减少二者之间的流动以及与之相关的腐败问题。

  如果央企领导者有政治抱负是否会降低腐败的概率?聂辉华认为二者未必存在逻辑关系,因为升迁的概率太低,只有4%,如果升迁无望,反而可能更容易转向腐败。

  中国政商之间的流转与美国政商旋转存在较大差异。美国企业没有级别,官员结束任期,也不存在保留级别和待遇的问题,企业如果资助政治(政治献金)要登记,有监督,也有法制约束。美国政商旋转有较为完备的制度设计,如果是在监督不完善的情况下政商双向流动,很容易导致腐败,且难以控制。

  聂辉华建议,破解政商旋转间问题最好的办法就是慢慢实现分流,希望为官就别去央企,管理者在政府和央企两个系统的内部慢慢单独消化。加强分类监管,把央企一把手定位为官员,二把手以下都定位为职业经理人,这样反而有利于明确央企一把手自身的定位,工作表现优秀可以到政府任职。现在对央企一把手没有明确的身份定位,只要政策的风向转变,就很容易堵上这部分人的升迁之路。聂辉华说,政策应该明确规定,否则这个群体也会很焦虑。█

原文来自财新网,http://opinion.caixin.com/2014-09-02/100723990_all.html#page2


 
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