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聂辉华网易博客

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关于我

中国人民大学经济学院教授

聂辉华,字逸才,江西人,现为中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长,并兼任企业与组织研究中心副主任。人大经济学博士、哈佛大学博士后。2008年“全国优秀博士学位论文”作者、2010年教育部新世纪优秀人才,2012年首批中组部青年拔尖人才。www.niehuihua.com,niehuihua(at)vip.163.com【媒体转载文章必须取得授权。】

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关于上访的四个故事  

2015-12-06 08:42:12|  分类: 社会评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【导读】前天(12月4日),北京市第二中级人民法院一审判处国家信访局原副局长许杰有期徒刑13年。许杰于2013年在国家信访局第一副局长(正厅级)位置上被查处,总共受贿610万元。根据《北京日报》报道,检方指控,2006至2013年,许杰单独或伙同他人,接受相关单位和个人的请托,在修改信访数据、处理信访事项、承揽业务等方面提供帮助,为此收受款物折合人民币共计550余万元,还有其他方面受贿60万元。问题来了:为什么象信访局这样的清水衙门也有如此大的权力?为什么地方官员害怕上访?请看我此前在《经济学家茶座》上的一篇文章《关于上访的四个故事》,彼时信访一票否决制度尚未改革。


作者:聂辉华(中国人民大学)


一、叩阍与京控

每年中国的春运期间,对于绝大多数返乡者来说,回家的路是一票难求。于是,网上有人出了一个馊主意:在广场或政府机构门前,高举一块牌子,上书四个大字“我要上访”,定会被当地的官员拉上车,免费管吃管住,当然也许少不了一顿拳打脚踢,最终被送回原籍并严密看管起来。这个笑话虽然听着辛酸,却也从一个侧面反映了人们对“上访”的理解。根据报道,2011年中国用于维持社会稳定的“公共安全支出”预算约为6200亿元,居然超过了用于国防支出的预算6011亿元。维稳费用的主要开支项目就是公检法司的日常支出和应对群体性事件(包括上访)的支出。据估计,地方政府拦截一个上访者的平均费用超过1万元。上访问题直接牵涉到地方政府的形象和政绩。在几乎所有地方政府的考核体系中,上访都会导致地方政府及其“一把手”的政绩被一票否决。在如此严苛的问责体系下,上访在政府眼里已经成为一个敏感问题,要求不惜一切代价阻止上访行为。而在普通公民眼里,上访通常意味着“伸冤”,是老百姓对贪官污吏的正义控诉,因此基本上是一个道德问题。尤其是在网上,如果谁敢对上访者或上访现象进行质疑,必定会招致一片“板砖”,或者被冠以“五毛”称谓。

上访问题一旦成为一个道德问题,我们便无从进行技术性的探讨,也就难以分析杜绝上访的制度安排。其实,上访现象在古代中国长期存在。最极端的上访形式就是“上京城告御状”,最有代表性的案例就是“杨乃武与小白菜”的故事。据研究,清朝时告御状主要有两种形式:一是直接拦御驾、击登闻鼓或跪拜宫门,称为“叩阍”;二是到京城相关衙门投递状纸,称为“京控”。由此可见,上访是中国社会治理的伴生现象,没有必要视之为洪水猛兽。我们首先应该正视上访现象,然后剖析上访原因,最终制定解决问题的对策。为了避免纠缠于“道德批判”,我这里不对上访涉及的“官-民”立场问题进行评判,而是介绍我在基层听到的几个故事,让大家对上访多一份感性认识,然后简单地评论一下“泛道德化”思维。


二、五花八门的上访

一位地方政府办公室主任告诉我,现在上访类型最多依次是:交通事故、医患纠纷、人命事故和强制拆迁,举报官员腐败的上访则非常少。这与我对上访的第一感觉非常不同,此前我一直以为上访主要是老百姓和政府两类主体之间的纠纷,没想到主要是老百姓之间的民事纠纷。他给我讲述了一个关于交通事故的上访故事。

路人甲在开车时不慎撞死了路人乙,双方诉诸法院。法院判决路人甲赔偿7万元给路人乙的家属。但家属不同意,要求赔偿20万元。路人甲的经济状况不好,肯定无法赔偿20万,甚至7万元都难以支付,因此法院也不同意改判。于是,路人乙的家属一行十余人,披麻戴孝,大白天抬着死者尸体闯进政府大院要讨说法。办公室主任被迫出来接待这些上访者。当时的情形绝对是一场惊心动魄的博弈。办公室主任跟我说,这种事情如果一经媒体曝光和网络传播,政府形象将大为受损;如果解决不了,他本人也官位难保。我有点不解地问他,这本来是属于法院的事情啊,怎么闹到政府了?他说,在老百姓眼里,法院和其它机关一样都是归党委和政府管,反正出了事就找党委和政府。我问此事究竟是如何解决的,他向我透露了四招。第一招叫“先发制人”。面对冲进办公室的一群人,自己一定要冷静,而且对方声音越大,自己声音越要小,这样对方只有安静下来才能听见他说话,从而在声势上降低事故爆发的沸点。他当时说:“各位老乡,你们先安静一下。你们这么多人一起说话,我也听不清楚。这样吧,你们选三个代表跟我谈,把事情经过详细说一遍,然后我们再商量怎么解决,好不好?”人群中有人说好,也有人嚷“你们都是官官相卫,我凭什么相信你?”此时,办公室主任脸一拉,慢条斯理地说:“你是某某某吧,我认识你。既然你找到我这里,肯定是希望解决问题的,不是来闹事的,否则我可以马上叫公安将你抓起来。如果我解决不了,你完全可以找更高的领导去反映,行不行?”对方一看,私下商量后选出了三个代表,和办公室主任谈到了深夜都没谈拢。其余人则逐渐回去了,一场闹剧暂时收场了。第二招叫“各个击破”。办公室主任分别在不同的时间和地点,每次秘密约见一个谈判代表,向对方动之以情、晓之以理、诱之以利,还让“碰巧”赶来凑饭局的其他同事一齐施压。最后两个代表同意让步了,但还有一个关键代表不肯让步,担心被其他人看作“叛徒”。第三招叫“亲友牌”。办公室主任考虑到自己说服不了最后一个代表,请了好几个可能说服对方的亲朋或长辈,轮番上阵,软硬兼施,甚至以断绝关系来规劝对方,终于使得对方同意让步。第四招叫“悲情牌”。对方要求在法定7万元的基础上再增加2万元,但路人甲以经济困难为由拒绝支付。没办法,办公室主任从政府基金里拨出2万元,以贫困补助的名义垫付了额外的赔偿金。我说,这实际上是用公家的钱解决私人纠纷,严格来讲不合法,而且对纳税人不公平啊。办公室主任提及此事就说想骂娘,因为本来当地政府就穷,但是为了避免更大的麻烦——越级上访,不得不用财政的钱买单。

第二和第三个上访故事都跟人命有关。老板丙打电话喊老板丁去他家里打麻将,于是老板丁就出门去等车。在等车的二十分钟内,老板丁不幸心脏病突发,最终死在送往医院的途中。老板丁的家属认为老板丙的电话邀请是导致老板丁死亡的直接原因,要求其赔偿30万元。老板丙当然不原意,因为死者是在路上出的事故,不是在他家里出的事故。于是,老板丁的家属动员十几个亲戚从外地坐飞机赶回来,披麻戴孝,连哭带吼,到政府上访,并且用摄像机和照相机将上访过程拍下来上传到网站。不必惊讶,这样的现代化手段早已普及到中国的城镇。政府劝阻不听后,警察和死者家属还发生了冲突,摔坏了几部摄像机和照相机。经过政府协调,老板丙原意赔偿10万元,但是老板丁的家属不同意。最后,双方诉诸法院,法院判决老板丙没有责任。最终,老板丁的家属不仅没得到那10万元“赔偿”,而且搭进去了上访成本几万元(坐飞机、住宾馆的费用)。

第三个故事是一位中学校长告诉我的。一个高中生开学过了2个月还没有来学校报到,去了东南沿海打工,然后不幸因车祸丧命。家长千里迢迢从沿海赶回来,认为学校没有尽到监督和保护学生的义务,因此向学校索取赔偿。校长说,当时的情况是,开学后班主任发现学生没来报道,就打电话通知,但是学生去外地后换了手机号码,导致无法打通。学校只同意支付少量费用作为人道主义援助,绝不能承担任何法律责任。家长为此事到政府上访,并扬言要状告学校。校长表示服从法院判决,但目前此案还没有宣判。类似的事件经常在中国的学校里发生。作为一名曾经的大学班主任,我最担心的就是学生出事故。按照规定,学生集体出游时必须得到学校同意,但学校为了规避类似意外事件及其带来的麻烦,通常不会批准。但大学生都是成年人,同班同学怎么可能不出去游玩?大学也不是幼儿园,怎么可能承担学生在校外的安全责任?我得承认,类似这种荒唐的上访事件迫使各类学校做出了类似这种荒唐的规定,最终将使我们的学生缺乏足够的社会活动能力。学校的这种思维方式,与政府不惜一切代价维稳的思路可谓异曲同工。

第四个故事才与腐败有关。也许很多城里人还觉得农村很贫困,没什么值钱的项目。但事实上,现在一些贫困农村的村长的收入绝不会低于我这个大学教授。为什么会出现这样的变化?这得感谢大量的政府资助项目。故事来自戊村的上访事件。前几年,为了鼓励农村退耕还林,国家投入了大量的资金扶助。在当地,只要验收时保证一定的树木成活率,政府就向承包者支付每亩山地每年200元的补贴。按照程序,承包应该进行村民公议,但是村长私自与上面签订了承包协议,自己承包了500亩山地,承包期为30年。村民们发现,村长并没有认真种树,而是在上级检查团来临之前,雇人栽种一些树苗糊弄过去,以此骗取退耕还林专款。更让村民愤怒的是,村长承包的山上还有很多已经长大的树木,这些树木将来可谓价值连城。村民几次举报到乡镇政府,都被压下去,于是怀疑村长买通了当地官员,因此正在越级上访。


三、道德技术化

在现在的语境下,无论是上访还是农村的项目资助,都被蒙上了太重的道德色彩。任何质疑这类现象的言论,都极容易背上“不道德的”指责。但我们都不能否认,好心有时也会办错事。2008年诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼在《萧条经济学的回归》中告诫世人:“在我们的世界中,真正短缺的不是资源,更不是美德,而是对现实的理解和把握。”仅仅从道德的角度无原则地支持上访,和从维稳的角度一味地打压上访一样,都是不可取的。据说,在举国震惊的临川“5-26爆炸事件”之后,所有涉及拆迁的当地居民都得到了数倍于原定数额的补偿,为此当地政府举债近5亿元。当然,这些钱最终将由纳税人承担。连带影响是,一旦听说政府要拆迁,当地居民就拼命盖房、种树,准备待价而沽。我想说的是,在利益面前,要慎言道德。没有原则的道德不是真正的对所有人公平的道德,泛泛而谈的道德最终只能是利益的遮羞布——不管是对政府、知识分子还是农民而言。

我曾在美国华盛顿短期逗留,无论是在白宫、国会,还是最高法院或司法部,我都没有看到一个上访者,全世界游人都可以进入参观。当中国人能够抛开泛泛的道德指摘,将道德变成技术上可操作的评价标准,并通过法治的手段来贯彻道德的内容时,我相信人们就不会再用道德的眼光来看待上访。也许,在这个意义上,黄仁宇先生提醒的明朝亡于“以德治国”从而中国应走向“数目字管理”的夙愿才能真正实现


(另一个问题是,为什么国家信访局的副局长是正厅级而不是副部级呢?关注“聂氏政经评论”(id: ruc_nie),回复关键词“官员”,我将为你详细解读“中国官员级别那些事儿”。关于“牟利性上访”的理论分析,可参考我们的一篇学术论文:桂林、尹振东、聂辉华,2015,《西西弗斯巨石:社会稳定的政治经济学》,该论文的普及版将发表于2016年的《经济学家茶座》,我们以后再推送。)


本文发表于《经济学家茶座》,总第55辑。作者现为中国人民大学国家发展与战略研究院首批国家高端智库副院长、经济学院教授。

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